70年全球化背景下的食品安全治理

2019-10-15 10:09:02來源: 中國食品報網

 ?。ㄖ袊嗣翊髮W食品安全治理協同創新中心 /山姆·沃爾頓食品安全法教席研究員 孫娟娟)

  新中國成立70年來,我國農業和食品行業的生產及經營方式發生了深刻轉變。由此而來的經濟發展也要求我國的食品安全保障水平與其相適應,這不僅是行業可持續發展的保證,也是政府干預市場以保障公眾健康安全的監督底線。然而,這樣的發展并非一蹴而就,也非自然而然。我國正通過不斷完善的食品安全立法和日趨綜合式的機構體制安排來規范和強化食品生產經營活動,以期符合安全第一的治理要求。

  自2009年以來,《中華人民共和國食品安全法》的實施轉變了食品衛生到食品安全的立法定位,明確了風險治理與社會共治的理念融合,踐行了開門立法、秉持科學民主的原則要求。在此基礎上,一方面,食品安全法治進程在立足本土之余,也通過借鑒域外經驗來響應全球共識和推進自我優化;另一方面,在包容審慎新經濟新業態中創新監管模式并不斷向域外輸出“中國經驗”,尤其是針對網絡食品安全的監管創新。至此,即便是回顧我國食品安全70年的發展歷程,也可以借助國際視野來了解我國如何與時俱進地提升食品安全保障水平。

  食物獲取和國家義務

  1948年聯合國通過的《世界人權宣言》第25條第1款規定:人人有權享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準,包括食物、衣著、住房、醫療和必要的社會服務。至此,食物權得以正式承認,并由1999年聯合國經濟、社會及文化權利委員會的第12號一般評論予以了細化,指出“當男女老少人人單獨或與其他人一起在任何時候都能夠在物質上和經濟上獲取適足食物或購買食物的手段時便實現了適足食物權”。其中,適足要求食物既能從數量上解決饑餓和營養不良的問題,也能從質量上保障沒有有害物質會對人的健康產生危害。

  我國憲法確認了國家尊重和保障人權的原則,食物權是人權內容的應有之意。學者指出食品安全這一項基本權利應是健康中國的基石,強調國家應從戰略安排上加以優先考慮。實施食品安全戰略已經成為黨中央回應人民群眾關切的重要舉措。2019年5月發布的《中共中央 國務院關于深化改革加強食品安全工作的意見》這一綱領性文件,明確了當前和今后一個時期做好食品安全工作的指導思想、基本原則和總體目標,提出了一系列重要政策措施,為各地區各部門貫徹落實食品安全戰略提供目標指向和基本遵循。

  當國家有義務尊重、保護和實現人權時,國家一是不得采取妨礙公民實現其食物權的任何行動,如耕者有其田意味著農民可以利用土地資源來從事農業生產。而且,當農村支持城市化、工業化發展時,這一進程中也要守住耕地紅線。二是國家應保護公民獲取適足食物的機會不被他人剝奪,如通過法律制度和監管機構的安排來防止有毒有害食品危害消費者健康。三是針對特殊人群或特殊時期直接提供適足食物,如為受災人群提供安全的食物和潔凈的水源。

  一個趨同的國家行動便是制定基本的食品法律。2005年聯合國糧農組織委托專家撰寫的《食品立法的維度和指南:新的食品模范法》就指出了基本食品法應回應以下這些重要問題,包括:什么是食品安全?考慮到食品供應鏈中存在的諸多利益相關者,如食品從業者、主管部門及消費者,誰對確保食品安全負有責任?當出現違法行為時,有哪些懲罰手段?為了回答這些問題,基本食品法的關鍵就是要通過制定一些基本原則,指導次級立法以及執法,其內容則包括:明確目標、范圍和定義的總則;定義法律執行權限和責任的行政框架規定;適用于食品和其生產、進出口和銷售的具體規定;違法和犯罪時應當承擔的法律責任;其他通過廢除或修訂及規定制定規章權限從而調整現行法律的附則??梢哉f,我國自2009年制定的食品安全法就是踐行這一模范法的實例。

  數量保障和質量保證

  資源有限性使得國家在應對食品問題時不得不遞進性地先數量保障后質量保證,尤其是優先解決溫飽問題。但是,食品的數量安全和質量安全并不是截然分開的。事實上,糧食安全本身包括了食品保障方面的數量和質量要求。根據1996年世界糧食會議《世界糧食安全羅馬宣言》,糧食安全是指只有當所有人在任何時候都能夠在物質上和經濟上獲得足夠、安全和富有營養的糧食來滿足其積極和健康生活的膳食需要及食物喜好時,才實現了糧食安全。因此,從這一定義可以看出,糧食安全并不僅僅是數量上的充足,還涉及安全、營養等與食品質量相關的要求。也因為如此,糧食安全不能狹義地解讀為消除饑餓,也包括預防一切形式的營養不良和保障食品安全。尤其需要指出的是,在論及食品不安全及其所致的慢性危害時,營養干預同樣重要。因為營養不良這一認知已經有了新的變化。過去對于營養不良的認知僅僅限于營養不足或者由缺乏某一營養素導致的隱性饑餓;當下的營養不良一并包括了營養過剩問題,由其引發的超重、肥胖及隨后導致的糖尿病、心血管疾病等慢性食源性疾病,在縮短人類壽命的同時也造成了社會經濟負擔。

  具體到我國,糧食安全保障工作也已從“解決饑餓、保障溫飽”轉向“建立更高質量的糧食安全保障體系”。如國家糧食和物資儲備局在2018年“世界糧食日”期間所指出的,近年來我國糧食綜合生產能力穩定在較高水平,糧食庫存充裕,糧食供給由總量不足轉為結構性矛盾,人們更加關注糧食質量安全,消費需求轉向“吃得好”和“吃得安全”“吃得健康”“吃得便利”。然而,仍需指出的是,2017年《世界糧食安全和營養狀況》這一報告已經強調,世界上的饑餓發生率經過長時間下降后,似乎再次出現上升;營養不足問題在得到改善的同時,兒童超重和成人肥胖人數正在增加。

  實現糧食安全是復雜的,受到文化、環境和地域因素的影響?!度蚣Z食安全指數報告》通過多個獨立指標為評估發展中國家和發達國家的糧食安全及其保障措施提供了定性和定量的基準評估模型,包括可購性、可得性、質量與安全以及自然資源和彈性四方面。2017年《全球糧食安全指數報告》指出,愛爾蘭超過美國,成為全球糧食安全指數最高的國家。英國脫歐則成為英國保障糧食安全的重大風險。中國排名第45位,屬于中上游水平。比較而言,2018年《全球糧食安全指數報告》第一次聚焦于糧食安全的風險和彈性,后者是指糧食安全保障中預防災害和危機的能力,尤其是及時、有效且以可持續的方式預測、適應并克服這些問題。根據該年度報告,新加坡因其較高的經濟收入、較低的農業進口關稅躍居榜首,中國則在此次排名中居第46位。此外,中國在糧食“質量與安全”項得分最高,位居全球第37位。

  破解問題和法律銜接

  質量欺詐日益成為全球關注的問題,尤其是利益驅動型的摻假摻雜問題,典型的便是2013年歐盟發生的無關食品安全的馬肉風波。當下愈演愈烈的便是集中于葡萄酒、橄欖油的產地欺詐和水產、蜂蜜的以次充好。加強這方面的監管一是為了強調食品的重要性不僅關系消費者的健康和生命安全,也會損害消費者的經濟利益以及知情權和選擇權,是全面保護消費者所必須的。對于品牌、質量標志等知識產權的侵犯也擾亂了市場秩序,而劣幣驅逐良幣的效應也損害了合法生產經營者的利益。二是食品欺詐因為低風險、高利潤越來越受到犯罪集團的親睞,而這與監管從嚴和對食品犯罪的打擊力度有限也有關系。一個不爭的事實便是這些規避官方監管的食品欺詐也存在安全隱患。

  鑒于此,一方面需要加強區域和國際合作來共同應對這些問題,包括立法方面針對概念、規則的趨同以及行政和刑事的合作來防止監管套利,另一方面也需要結合一國食品行業和監管制度的差異來攻堅本國突出的食品問題。以歐盟為例,當馬肉風波使其意識到應從歐盟層面強化食品領域內的反消費欺詐后,一個最為顯著的成果便是食品欺詐網絡(FFN),借此實現跨境食品欺詐案件的各國通報以及基于數據的欺詐趨勢分析。誠然,我國在食品安全監管領域內的基本法最終定位于“食品安全”,但依舊因為食品問題的復雜性而在立法和實務中存在如何定性和區分食品安全、食品質量、食品營養等不同食品問題及其相應監管的困境。此外,諸法并行也增進了上述問題的難度,這包括針對食用農產品的安全和質量的農產品質量安全法、針對食品質量的產品質量法、針對食品安全的食品安全法以及禁止消費欺詐的消費者權益保護法。在此背景下,“食品安全欺詐行為查處辦法”或“食品欺詐行為查處辦法”等與時俱進的立法需要克服食品問題復雜性所導致的定義難、范圍界定難等問題,也需要銜接各個相關的法律,避免法律適用的不一致性。

  危害多元和演化多變

  從發達地區的技術進步到全球范圍的自由貿易,農產品和食品行業的發展也隨即呈現生產工業化、流通全球化和消費大眾化的特點。相應的,食品供應保障也越來越依托于生產環境的衛生條件、延長食品流通期限的化學物質、有助于產品更新換代的技術投入。也因為如此,微生物、化學性和技術危害都能導致不安全食品問題。而且,集中生產和廣泛流通也使得這些問題的波及范圍并不限于某些人群或某個地區。但對于面臨平衡經濟發展和安全保障的監管部門而言,食品安全的問題意識和優先監管定位都是在一次次的危機教訓下逐步確立的。如1993年美國發生的大腸桿菌事件使得微生物危害受到重視且促使美國提出以“危害分析和關鍵控制點”來防控風險,1996年的瘋牛病危機也將歐盟優先考慮自由流通、建設內部市場的食品監管模式轉為基于科學的預防性食品安全監管模式。2008年的三聚氰胺事件也改變了我國的食品安全監管模式,除了趨同的科學原則、風險預防,社會共治也成為我國建立食品安全治理模式的特點。

  確認食品安全也轉變為確定一種可接受的風險水平,即食品消費使得一些有毒有害物質通過食品這一載體而可能損害到人們的健康利益。如果預知的風險及其程度不至于對人體健康產生危害影響時,食品依舊是安全的。確認這樣的可接受程度需要借助風險評估。但是,當無論政策、法律制定還是食品安全標準制定都需要考慮公眾的感知來提高決策結果的社會可接受度時,也需要通過風險交流來改進公眾在風險認識和感知中的科學性。這些有助于實現食品安全監管科學性和風險預防性的制度都已經引入我國。對于消費者依舊感知的“中國的食品不安全”,食品安全風險管理者就需要結合評估和交流來盡量縮減實際的風險、估計的風險和認知的風險這三者之間的差異。

  要實現上述目標,諸如美國、愛爾蘭等國家都已經意識到科學投入的重要性。這一方面是指加大對食品科學的研發投入,例如,全基因組測序已經改變發現和應對食品中微生物污染的問題。這一技術也便利了發現與人類疾病相關的食品污染源頭,并優化了食源性疾病的發現機制,包括原本無法發現的疾病問題。實踐中,單增李斯特菌已引發許多食品安全事件,如2017—2018年在南非發生的感染事件致死180人。然而,標準的微生物檢測手段很難看出存在的微生物問題和來源信息,而要獲得這些信息就需要進行基因組測序。另一方面,這也包括了利用人工智能、機器學習來探索食品安全智慧監管。最為典型的便是應用最好的預測和分析工具來識別嚴重的食品安全風險,以保護消費者。

  無論食物權還是糧食安全的釋義,都提出了食品安全的文化觀,即當個人在獲取食物時,不僅要考慮其個人的生理需要,也要考慮其所在的文化適宜性。適用這一要求的關鍵之一就是在食品行業發展和國家干預治理的過程中,為 “非正式食品部門”留下發展空間。即便是經濟拮據和生活窘困之人,也有希望通過體面勞動供養自己和家人的愿景和能力,被學者稱之為“非正式食品部門”的行業便為這些人提供了生存之道,這些便是常見的城市內及周邊和農村地區存在的食品生產、餐飲、街頭食品攤販等。對此,聯合國2007年的報告《發展中國家非正式食品部門的前景和挑戰》指出:全世界各國都存在非正式的食品部門,即便有違法問題或國家的限制要求,該行業的發展始終欣欣向榮。就其作用而言,其為經濟拮據的家庭提供了生活自主和增加收入的機會,而購買的便捷性又受到消費者的青睞。因此,地方監管機構應當將其視為地方發展項目中的組合內容,通過政策和制度安排為他們提供充分的發展條件和降低其帶來的社會風險。在這個方面,我國食品安全法的制度安排便是授權地方立法,來促進針對小作坊、小餐飲、食品攤販等小規模業態的“放管服”。

  公私協調和人人有責

  “人如其食”這一表述,形象地說明了飲食與一個人乃至一個國家的身份關聯性。但在比較優勢等理論的支持下,國際食品貿易的往來突破了食品消費的地域性,且日益全球化。對于這一發展,世界貿易組織框架下針對動植物衛生檢疫措施和技術壁壘的協議,在協調政府食品安全監管方面發揮了重要作用。其中,《實施動植物衛生檢疫措施的協議》的重要性在于防止動植物衛生措施成為貿易保護的借口,并規定了這些措施應當符合的要求。尤其是必須基于科學的理由,且不能具有歧視性和構成世界貿易的壁壘。在這個方面,該協議明確認可了由所謂的“實施動植物衛生檢疫措施協議的三姐妹機構”制定的國際標準,它們是食品法典委員會及其針對食品的標準,國際獸醫局及其針對動物健康的標準,國際植物保護公約秘書處和其針對植物健康的標準。我國于2001年加入世界貿易組織后,除了構建以科學為基礎的食品安全監管體系來踐行國際承諾并協調官方監管外,積極參與這些國際標準制定組織也能提高我國在該領域的國際話語權。這可從我國參與食品法典委員會的工作窺見一斑。例如,從1984年成為其成員國以來,一般性參與轉為積極參與的一個重要進展便是于2006年成為農藥殘留委員會和食品添加劑委員會主席國。這意味著相關標準工作的平臺已交由我國組織搭建,無疑會對我國參與制定國際食品標準以及國內的相關工作產生深遠影響。

  相較于政府的食品安全監管及國際協調,市場主體也能在標準制定中發揮重要作用并進行全球協調,尤其是零售商通過供應鏈合同中對食品安全和質量的要求為供應商設定標準。例如,全球良好農業規范、英國零售商協會標準、國際卓越標準、食品安全質量標準等私營標準。這些私營標準從規則制定到依托于第三方認證的規則執行以及針對第三方認證的認可,構成了一個“標準—認證—認可”三位一體的私人食品規制體系。時至今日,零售商影響力的不斷提升、網絡平臺私人主體的崛起以及兩者之間的聯盟,又推動了這一私人自治的新發展。尤其是,當這些私營標準與官方標準相比更側重差異化時,全球食品安全倡議的創建,助力了這一私人自治“一處認證,處處認可”的一體化,進而為私營標準發展提供了重要協調機制。參與這樣的私人全球自治也能為我國食品行業的發展提供新的全球化契機。例如,鑒于此,中國HACCP認證已于2015年獲得全球食品安全倡議的認可,這意味著獲得中國HACCP認證證書的食品企業進入“全球食品安全倡議”組織成員供應鏈時,可免予采購方審核或國外認證,從而降低貿易成本,并提升在國際市場的品牌聲譽。

  安全食品有助于經濟繁榮、促進農業、市場準入、旅游業和可持續發展,聯合國于2016年正式啟動的2030年可持續發展議程在諸多目標中整合了食品安全的要求。其中一項強調,沒有食品安全就沒有糧食安全,即消除饑餓就是要確保所有人全年都有安全、營養和充足的食物。為使食品安全受到各方關注,進而幫助預防、發現和管理食源性風險,聯合國已于2018年12月20日以決議的方式,確定自2019年起將每年的6月7日設立為“世界食品安全日”。2019年首屆“世界食品安全日”主題為:“食品安全——與每個人都息息相關”。對此,我國國家市場監督管理總局回應指出,食品安全事關人人,食品安全人人有責。始終堅持把食品安全作為市場監管部門的首要職責,著眼人民美好生活需求,推進實施食品安全戰略,加強頂層設計,創新監管方式,完善監管機制,推動全社會合力抓好食品安全工作。

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